L’autoproduzione delle operazioni e dei servizi portuali
26/01/2023
Rubrica a cura dello Studio Legale Mordiglia, Genova-Milano - www.mordiglia.it - mail@mordiglia.it
Con sentenza emessa in data 6
dicembre 2022, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia si è espresso
sulla questione dell’autoproduzione delle operazioni e dei servizi portuali.
La ricorrente, società attiva
nella fornitura di servizi portuali nei porti di Lampedusa e Linosa, aveva
impugnato l’autorizzazione che nel 2018 l’Ufficio Circondariale Marittimo
Guardia Costiera Lampedusa aveva rilasciato ad una società armatoriale per l’esercizio
di operazioni di rizzaggio/derizzaggio e imbarco/sbarco di mezzi in regime di
autoproduzione. Secondo la ricorrente, che era a sua volta titolare di
autorizzazione allo svolgimento delle operazioni e dei servizi portuali per
conto terzi per l’anno 2018, l’autorizzazione concessa alla società avrebbe
ingiustamente ridotto il suo volume d’affari. In particolare, la ricorrente
sosteneva che l’autorizzazione avrebbe violato l’articolo 16 comma 1 della Legge
84/1994, sul Riordino della legislazione in materia portuale, e l’articolo
9 comma 2 della Legge 287/1990, recante Norme per la tutela della
concorrenza e del mercato.
Il primo comma dell’articolo 16 definisce
quelle che sono, da un lato, le operazioni portuali, ossia “il carico, lo
scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti
nell'ambito portuale” e, dall’altro, i servizi portuali, ossia tutti quei
servizi relativi a “prestazioni specialistiche, complementari e
accessorie al ciclo delle operazioni
portuali”. Il terzo comma dello stesso articolo prevede che l’esercizio di
operazioni e servizi portuali possa essere espletato per conto proprio o per
conto di terzi, e che sia soggetto all’autorizzazione dell’Autorità di sistema
portuale previa verifica di una serie di requisiti professionali.
L’articolo 9 della Legge 287/1990
sancisce quello che è stato definito come un vero e proprio diritto soggettivo
alla autoproduzione di beni e servizi, fissando però dei limiti a tale diritto,
che non ha portata assoluta. Il primo comma dell’articolo 9 prevede che
un’eventuale riserva per legge allo Stato, ad un ente pubblico o ad un’impresa
di determinate prestazioni di beni o servizi non comporta per i terzi il
divieto di “auto-produrre” quegli stessi beni o servizi per uso proprio. Il
secondo comma precisa, tuttavia, che l’autoproduzione non è consentita nei casi
in cui la riserva è prevista per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica
e difesa nazionale.
Secondo la ricorrente, le
operazioni portuali – tra le quali rientrano tutte le operazioni di rizzaggio/derizzaggio
e imbarco/sbarco di mezzi – sarebbero operazioni “altamente specialistiche”
e, alla luce del disposto del menzionato articolo 9, “incompatibili con il
regime di autoproduzione”, tanto più che la società armatoriale in
questione non avrebbe avuto, a suo parere, un personale adeguato né
numericamente né professionalmente.
La corte amministrativa ha
respinto gli argomenti della ricorrente, ribadendo il principio per cui non
esiste alcuna preclusione normativa all’esercizio delle operazioni e dei
servizi portuali in regime di autoproduzione: l’articolo 9 della Legge 287/1990,
che si applica a settori in cui esiste una riserva di monopolio, non rileva in
settori che, come quello dei servizi tecnico-nautici, sono stati liberalizzati.
Il Tribunale ha rievocato la disciplina previgente e, in particolare,
l’articolo 111 cod. nav., secondo il quale le navi dovevano necessariamente
avvalersi dei servizi tecnico-nautici offerti dalle compagnie portuali: tale
norma era stata ritenuta in violazione del diritto europeo già nel 1991, nella
causa C-179/90, ed era stata abrogata dalla Legge 84/1994 che, con l’articolo
16, aveva proprio l’obiettivo di garantire che le operazioni e i servizi
portuali potessero essere svolti liberamente, salva la sussistenza dei
requisiti professionali richiesti.
In realtà, nonostante la
progressiva liberalizzazione e apertura del mercato dei servizi
tecnico-nautici, la questione dell’autoproduzione di tali servizi è questione che
è stata - ed è tutt’ora - oggetto di pronunce, perlopiù amministrative, dagli esiti
molto diversi.
Le pronunce più risalenti
escludevano l’esistenza del diritto di autoproduzione nelle prestazioni
tecnico-nautiche, ritendo che tali prestazioni fossero oggetto di una sorta di “monopolio
naturale”. Dalla fine degli anni ’90, le corti amministrative hanno
iniziato a riconoscere l’importanza di un assetto concorrenziale dei servizi
tecnico-nautici, senza raggiungere, tuttavia, una posizione univoca sul
bilanciamento tra dinamiche di mercato e tutela della sicurezza della
navigazione. Proprio recentemente, con sentenza 25 giugno 2021 n. 04853, il
Consiglio di Stato si è espresso nel senso che la liberalizzazione dei servizi
portuali non implica necessariamente il diritto all’autoproduzione dei servizi
di pilotaggio, laddove il pilotaggio sia reso obbligatorio per motivi di
sicurezza della navigazione.
Anche dal punto di vista
normativo, peraltro, il processo di liberalizzazione delle operazioni e dei
servizi portuali non sembra seguire una chiara direzione.
Il “Decreto Rilancio” del maggio 2020
ha modificato l’articolo 16 della Legge 84/1994 introducendovi un nuovo comma 4
bis, che prevede che i vettori marittimi possano autoprodurre i servizi
portuali solo in assenza di imprese debitamente autorizzate dall’Autorità di
Sistema Portuale, e comunque a condizione che la nave sia dotata di mezzi
adeguati e personale idoneo. La possibilità per i vettori marittimi di
ricorrere all’autoproduzione delle operazioni portuali diviene, in sostanza,
un’ipotesi meramente residuale.
L’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato si è da subito espressa a favore dell’abrogazione
della norma che, oltre a disincentivare l’efficienza nella fornitura dei
servizi portuali, riduce anche drasticamente la competitività dei porti
italiani rispetto ai porti di altri Stati limitrofi, dato che alcuni vettori
potrebbero decidere di evitare gli scali in cui non possono svolgere le
operazioni portuali in autoproduzione. Malgrado il parere dell’Autorità, la norma
è, ad oggi, ancora in vigore.
In conclusione, nonostante la
sentenza analizzata sembri considerare ormai consolidata la liberalizzazione
dei servizi tecnico-nautici, le modalità e i confini di tale liberalizzazione rimangono
questioni tutt’altro che pacifiche.