Il Consiglio di Stato sui balneari: tra principi di diritto europeo e interesse pubblico
02/07/2026
Rubrica a cura dello Studio Legale Cuocolo, Genova - www.cuocolo.it - studio@cuocolo.it
Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3978 del 19 maggio 2026 è tornato ad esprimersi sul tema delle concessioni balneari. I giudici di Palazzo Spada hanno affermato la legittimità della discrezionalità amministrativa nel destinare ad uso pubblico aree demaniali in precedenza oggetto di concessioni, ribadendo alcuni dei principi cardine della disciplina demaniale europea ormai insiti nella giurisprudenza italiana.
In particolare, il caso di specie origina dalla scelta del Comune di Ginosa, in Puglia, di escludere dalle aree concedibili come stabilimenti balneari un tratto di spiaggia che, a fronte della modifica della dividente demaniale, risultava accessibile soltanto dal Comune adiacente. In seguito alla pubblicazione della sentenza n. 4480 del 20 maggio 2024 dello stesso Consiglio di Stato che imponeva al Comune di avviare al più presto tutte le procedure di gara necessarie al perfezionamento delle assegnazioni delle concessioni demaniali marittime, il Comune di Ginosa ha dato corso alle procedure competitive richieste, senza inserire fra i lotti messi a gara l’area sopra richiamata. La concessionaria uscente, anche titolare di una vicina struttura ricettiva, ha impugnato gli atti comunali, opponendosi alla scelta di destinare ad uso pubblico l’area precedentemente affidata loro in concessione, escludendola così dalle procedure di gara. Il TAR Puglia - Lecce ha accolto i motivi di ricorso avanzati dalla concessionaria uscente, contestando al Comune di aver avviato la procedura concorrenziale senza la prodromica approvazione del Piano Comunale delle Coste (P.C.C.) e affermando l’illegittimità della proroga tecnica in favore degli originari concessionari poiché non estesa fino all’assegnazione delle nuove concessioni.
Il Consiglio di Stato nella pronuncia in esame ha ribaltato quanto stabilito dal TAR, accogliendo il ricorso in appello presentato dal Comune di Ginosa, con una pronuncia dai profili interessanti perché consolidante l’orientamento giurisprudenziale italiano aderente alle posizioni europee in materia di concessioni demaniali marittime.
In primo luogo, occorre rilevare che, sin dall’ordinanza cautelare n. 3840 del 23 ottobre 2025, i giudici chiariscono la prevalenza della tutela dell’uso generale del bene pubblico in favore della collettività, con la conseguente legittimità della scelta di reindirizzare alla fruizione collettiva un lotto perché giudicato dall’amministrazione più idoneo ad una destinazione pubblica in considerazione delle sue caratteristiche geomorfologiche.
È però nelle motivazioni della sentenza che si coglie l’aspetto più di interesse per la materia demaniale: il Consiglio di Stato, infatti, ribadisce che ciò cui sono tenute le amministrazioni comunali è dare attuazione al diritto unionale, traducendosi questo nell’obbligo di dare corso alle gare “senza ulteriori procrastinazioni e indugi non necessari all’adeguato svolgimento della procedura competitiva”. Questo, che fondava anche la precedente sentenza n. 4480/2024, rappresenta il nucleo attorno al quale i giudici costruiscono la pronuncia in esame.
Ciò è evidente nella parte in cui il Consiglio di Stato non si limita a dichiarare dirimente il difetto di ultrapetizione - ove il TAR dichiara illegittimo l’avvio della procedura poiché avvenuto in assenza del PCC - ma precisa ulteriormente che, proprio alla luce dell’obbligo di indire quanto prima le gare per l’assegnazione delle nuove concessioni, sul piano sostanziale, la mancata approvazione del PCC non può di per sé giustificare una sospensione generalizzata delle procedure di assegnazione.
La forza consolidante della pronuncia in oggetto appare ancora più incisiva alla luce della recente giurisprudenza italiana. La sentenza del Consiglio di Stato, infatti, va ad inserirsi in un vero e proprio filone giudiziario volto a consolidare i principi di riferimento per la materia del demanio marittimo di matrice europea e contenuti nelle Adunanze Plenarie nn. 17 e 18 del 2021, non a caso esplicitamente citate. In particolare, l’Adunanza Plenaria n. 17, la quale stabilisce la disapplicazione delle proroghe automatiche delle concessioni e la loro cessazione di efficacia al 31 dicembre 2023, è stata recentemente oggetto di una pronuncia da parte della Corte di Cassazione nell’ordinanza n. 14568 del 17 maggio 2026. In quest’ultima ordinanza le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso proposto da diverse imprese balneari avverso la decisione n. 17/2021, fissando di fatto la non impugnabilità per motivi di giurisdizione dei principi contenuti dalle Adunanze Plenarie del 2021.
Il Consiglio di Stato ribadisce la propria aderenza al diritto unionale anche nell’affermare la natura eccezionale della proroga tecnica, richiamando quanto stabilito dalla Corte di Lussemburgo nell’ordinanza del 4 giugno 2025, in C-464/24: se alla proroga tecnica fosse riconosciuto un carattere automatico e generale, si incorrerebbe in effetti anticoncorrenziali, distanti dal fine cui l’istituto è volto, cioè una gestione ottimale del bene oggetto di procedura pubblica in pendenza di gara.
Infine, la Corte si rifà nuovamente alle pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel postulare l’inesistenza di un diritto di insistenza o di indennizzo automatico in capo al concessionario uscente. Più precisamente, la sentenza citata è la n. C-598/22, la quale ha affermato la compatibilità della disciplina italiana di cui all’art. 49 Cod. nav. con il diritto dell’Unione, confermando che la mancata previsione di un indennizzo a favore del concessionario per l’acquisizione delle opere non amovibili realizzate sull’area in concessione non contrasta con il diritto europeo.
Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3978 del 19 maggio 2026 è tornato ad esprimersi sul tema delle concessioni balneari. I giudici di Palazzo Spada hanno affermato la legittimità della discrezionalità amministrativa nel destinare ad uso pubblico aree demaniali in precedenza oggetto di concessioni, ribadendo alcuni dei principi cardine della disciplina demaniale europea ormai insiti nella giurisprudenza italiana.
In particolare, il caso di specie origina dalla scelta del Comune di Ginosa, in Puglia, di escludere dalle aree concedibili come stabilimenti balneari un tratto di spiaggia che, a fronte della modifica della dividente demaniale, risultava accessibile soltanto dal Comune adiacente. In seguito alla pubblicazione della sentenza n. 4480 del 20 maggio 2024 dello stesso Consiglio di Stato che imponeva al Comune di avviare al più presto tutte le procedure di gara necessarie al perfezionamento delle assegnazioni delle concessioni demaniali marittime, il Comune di Ginosa ha dato corso alle procedure competitive richieste, senza inserire fra i lotti messi a gara l’area sopra richiamata. La concessionaria uscente, anche titolare di una vicina struttura ricettiva, ha impugnato gli atti comunali, opponendosi alla scelta di destinare ad uso pubblico l’area precedentemente affidata loro in concessione, escludendola così dalle procedure di gara. Il TAR Puglia - Lecce ha accolto i motivi di ricorso avanzati dalla concessionaria uscente, contestando al Comune di aver avviato la procedura concorrenziale senza la prodromica approvazione del Piano Comunale delle Coste (P.C.C.) e affermando l’illegittimità della proroga tecnica in favore degli originari concessionari poiché non estesa fino all’assegnazione delle nuove concessioni.
Il Consiglio di Stato nella pronuncia in esame ha ribaltato quanto stabilito dal TAR, accogliendo il ricorso in appello presentato dal Comune di Ginosa, con una pronuncia dai profili interessanti perché consolidante l’orientamento giurisprudenziale italiano aderente alle posizioni europee in materia di concessioni demaniali marittime.
In primo luogo, occorre rilevare che, sin dall’ordinanza cautelare n. 3840 del 23 ottobre 2025, i giudici chiariscono la prevalenza della tutela dell’uso generale del bene pubblico in favore della collettività, con la conseguente legittimità della scelta di reindirizzare alla fruizione collettiva un lotto perché giudicato dall’amministrazione più idoneo ad una destinazione pubblica in considerazione delle sue caratteristiche geomorfologiche.
È però nelle motivazioni della sentenza che si coglie l’aspetto più di interesse per la materia demaniale: il Consiglio di Stato, infatti, ribadisce che ciò cui sono tenute le amministrazioni comunali è dare attuazione al diritto unionale, traducendosi questo nell’obbligo di dare corso alle gare “senza ulteriori procrastinazioni e indugi non necessari all’adeguato svolgimento della procedura competitiva”. Questo, che fondava anche la precedente sentenza n. 4480/2024, rappresenta il nucleo attorno al quale i giudici costruiscono la pronuncia in esame.
Ciò è evidente nella parte in cui il Consiglio di Stato non si limita a dichiarare dirimente il difetto di ultrapetizione - ove il TAR dichiara illegittimo l’avvio della procedura poiché avvenuto in assenza del PCC - ma precisa ulteriormente che, proprio alla luce dell’obbligo di indire quanto prima le gare per l’assegnazione delle nuove concessioni, sul piano sostanziale, la mancata approvazione del PCC non può di per sé giustificare una sospensione generalizzata delle procedure di assegnazione.
La forza consolidante della pronuncia in oggetto appare ancora più incisiva alla luce della recente giurisprudenza italiana. La sentenza del Consiglio di Stato, infatti, va ad inserirsi in un vero e proprio filone giudiziario volto a consolidare i principi di riferimento per la materia del demanio marittimo di matrice europea e contenuti nelle Adunanze Plenarie nn. 17 e 18 del 2021, non a caso esplicitamente citate. In particolare, l’Adunanza Plenaria n. 17, la quale stabilisce la disapplicazione delle proroghe automatiche delle concessioni e la loro cessazione di efficacia al 31 dicembre 2023, è stata recentemente oggetto di una pronuncia da parte della Corte di Cassazione nell’ordinanza n. 14568 del 17 maggio 2026. In quest’ultima ordinanza le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso proposto da diverse imprese balneari avverso la decisione n. 17/2021, fissando di fatto la non impugnabilità per motivi di giurisdizione dei principi contenuti dalle Adunanze Plenarie del 2021.
Il Consiglio di Stato ribadisce la propria aderenza al diritto unionale anche nell’affermare la natura eccezionale della proroga tecnica, richiamando quanto stabilito dalla Corte di Lussemburgo nell’ordinanza del 4 giugno 2025, in C-464/24: se alla proroga tecnica fosse riconosciuto un carattere automatico e generale, si incorrerebbe in effetti anticoncorrenziali, distanti dal fine cui l’istituto è volto, cioè una gestione ottimale del bene oggetto di procedura pubblica in pendenza di gara.
Infine, la Corte si rifà nuovamente alle pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel postulare l’inesistenza di un diritto di insistenza o di indennizzo automatico in capo al concessionario uscente. Più precisamente, la sentenza citata è la n. C-598/22, la quale ha affermato la compatibilità della disciplina italiana di cui all’art. 49 Cod. nav. con il diritto dell’Unione, confermando che la mancata previsione di un indennizzo a favore del concessionario per l’acquisizione delle opere non amovibili realizzate sull’area in concessione non contrasta con il diritto europeo.
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